Становище

С Т А Н О В И Щ Е

На свое заседание днес, 21 октомври 2008 г. Съветът за електронни медии, като взе предвид че:

1. СЕМ се ръководи при осъществяване на своята дейност съгласно чл. 20 ал. 2 от ЗРТ от интересите на обществото;

2. СЕМ осъществява своята дейност на принципите на независимост (чл. 20 ал.1от ЗРТ) и колегиалност (чл. 36, т. 1 от ЗРТ);

3. Промяната на начина на разпространение на телевизията (от аналогов към цифров) не отменя обществения интерес. Напротив, той трябва да бъде отново обоснован;

4. Вследствие на цифровизацията пазарът все по-силно стимулира и определя развитието на медийната среда, а това от своя страна намалява и ролята на медийната регулация. Въпреки това обаче, регулаторната рамка трябва да гарантира равнопоставен достъп до телевизионния пазар и до новите аудиовизуални услуги за телевизионни и други аудиовизуални оператори;

5. Начинът на разпространение на цифровата телевизия коренно се различава от начина на разпространение на аналоговата и е свързан с предлагането на допълнителни услуги (мултиплициране, навигация, условен достъп, интерфейси за приложни програми). Тези допълнителни услуги крият опасности за свободното преминаване на програмно съдържание към зрителя, поради което се нуждаят от медийно-правно регулиране;

6. Телевизията остава и в обозримо бъдеще най-важната медия за отразяване и формиране на общественото мнение,

се обедини около следните основни положения, които СЕМ смята, че трябва да бъдат взети предвид в прехода от аналогово към цифрово телевизионно радиоразпръскване. Те следва да бъдат и адекватно възпроизведени в законовите текстове на ЗИД на ЗРТ:

По отношение на обществения интерес:

1. Гарантиране програмното многообразие и плурализма на мнения остават водещи цели на медийната регулация и в процеса на преминаване към цифрово радиоразпръскване въпреки формалното увеличаване на броя на разпространяваните чрез ефир, кабел и сателит програми. Отговорността за това продължава да се носи от регулатора по съдържанието (СЕМ) и не може да бъде прехвърлена изцяло на регулатора на инфраструктурата (КРС) или на частноправен субект;

2. Цифровизацията стимулира концентрациите, които от своя страна дават нови възможности за въздействие върху поведението на зрителя чрез контрол върху разпространяваното съдържание. Такъв може да бъде осъществен чрез електронните уреди, каквито са напр. приставките за приемане на цифрова телевизия. Свободният достъп до телевизионни програми може да бъде ограничен и чрез електронни програмни гидове, които могат умишлено да насочват зрителя към избора на дадена програма. Плурализмът се застрашава и при самото обединение на програми в пакети, каквото е напр. мултиплицирането, извършвано от оператор на мултиплекс. Чрез избора на програмите в пакета, той косвено определя каква информация и какво съдържание да достига до зрителя. Новата регулаторна рамка трябва да отговори на тези предизвикателства и да гарантира свободата на избора на зрителя и потребителя.

3. Създаването на условия за разгръщането на стопанска конкуренция ще доведе до създаване на условия за разгръщане на конкуренция на редакционното съдържание и с това ще създаде предпоставки за утвърждаване на плурализма.

4. Обществената телевизия като форма на организация на съдържание, което пазарът сам не предлага, запазва своето значение и в цифровия свят. Следва да се има предвид обаче за в бъдеще, че тази организационна форма не е единствената възможност да се осигури разпространението на съдържания от обществен интерес.

5. Универсалната услуга или достъпът на всички граждани до най-важните аудиовизуални съдържания трябва да се гарантира, така както е и при аналогово разпространяваната телевизия. При всички случаи обаче, средствата за постигането на тази цел в новата цифрова среда се променят.

6. Развитието на медийната и съобщителна индустрия като индустрията на технологичния напредък е безспорно. Създаването на стимули за извършване на инвестиции и създаване на работни места продължава да бъде легитимна цел на медийната политика.

Подпомагането на аналогово-цифровия преход и развитието на неговите рамкови условия следва да се ориентира към постигането на тези цели. Цифровизацията не е самоцел, напротив при нейното законодателно оформяне трябва да се вземе под внимание общественият интерес.

По отношение ролята на регулацията, съвместната регулация и саморегулацията:

1. В ерата на цифровизацията влиянието на държавата и регулацията безспорно отслабва. В случай обаче, че е налице недостиг на ресурс (радиочестотен спектър), характерен за началния етап на преход от аналогово към цифрово радиоразпръскване, конкурсното начало при предоставяне на оскъдното благо остава легитимно. Радиочестотният спектър продължава да бъде един от най-ценните обществени ресурси.

2. Приватизацията на далекосъобщителните предприятия и въвеждането на единна европейска рамка за регулиране на конвергентните мрежи се извърши в отделните-държави членки по предписанията на ЕС, включително и чрез имплементиране в националните законодателства на Инфраструктурния пакет от директиви от 2002 г. Непрекъснато нараства влиянието на Европейската комисия и по отношение на конкурентната политика. Освен чрез контрола върху сливания с междуобщностно значение, влиянието й се засилва и с оглед спазване правилата за държавната помощ. Всичко това налага съблюдаване на европейските предписания по отношение на съобщенията и конкуренцията, макар ЕС да не притежава първична компетентност по отношение на медиите или именно поради това.

3. Европейската комисия подчертава, че е необходим по-внимателен анализ на подходящия регулаторен подход, за да се установи дали за съответния сектор или проблем съвместното регулиране и саморегулиране не са за предпочитане в сравнение със законодателното уреждане (Рецитал 36 от Директива 2007/65/ЕО). Така по отношение на допълнителните услуги, свързани с цифровото разпространение на телевизията, законът може да предвиди само общи принципни положения, а детайлното регламентиране на тези услуги да се извърши по пътя на съвместното регулиране или саморегулацията.

Съветът в становище, прието на 12.06.2008 г. в съответствие с чл. 58 ал. 3 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация, изрази своето положително отношение към предложения през лятото от МС законопроект. Новото съдържание на изменителния закон обаче, както Съветът вече отбеляза в своята Декларация от 16.09.2008 г., не бе предоставено за съгласуване със СЕМ и Съветът не можа да изрази своето становище съгл. чл. 32 ал.1, т. 4 от ЗРТ. Това доведе до ситуация, в която в НС бе внесен вариант на ЗИД на ЗРТ, който не защитава обществения интерес, като пренебрегва програмното съдържание за сметка на рентабилността на техническата инфраструктура. В своята Декларация СЕМ изрази несъгласието си и с предвидените изменения на чл. 31 ал. 2 от ЗРТ, с които се засилват правомощията на Председателя на СЕМ и се нарушава принципът за колегиалност на органа, залегнал в чл. 36, т. 1 от ЗРТ.

Ето защо, предвид и на горните общи положения, валидни за новата цифрова среда на телевизионно разпространение, СЕМ изразява своето критично мотивирано становище по конкретни текстове от предложения нов ЗИД на ЗРТ.

По отношение несъгласието със засилените правомощия на Председателя на СЕМ (§ 4 от ЗИД на ЗРТ):

Мотиви на Съвета:

1. С новата редакция на чл. 31 ал. 2 т. 2 предишните правомощия на Председателя да свиква и ръководи заседанията на Съвета прерастват в правомощието да „организира и ръководи” дейността на СЕМ. Това правомощие се подсилва и от въведеното ново правомощие в т. 8 - „да контролира и отговаря за изпълнението на бюджета на СЕМ.” Така в ръцете на една личност би следвало да се съсредоточи не само ръководството на цялостната дейност на Съвета, но на него се дава и най-силният лост за контрол и манипулация върху останалите членове от колегиалния орган, а именно финансовият. Подобна власт застрашава в голяма степен независимостта на Съвета, както от политически, така и от икономически субекти. Поради това приемането на подобни правила би довело до противоречие и колизия на българския закон с правилата на Рамковата директива от 2002 г. и не би допринесло за постигане на нейните цели. В мотивите към тази Директива, както и в чл. 3 ал. 2 и 3 изрично се подчертава, че държавите-членки следва да гарантират независимостта на националните си регулаторни инстанции, както от икономически, така и от политически влияния. Директивата не предвижда специални правила за структурата на регулаторните инстанции. На държавите-членки е предоставен изборът, каква да бъде тя. Важно е да бъде постигната целта на Директивата, а именно - независими регулаторни инстанции. България, както и други новоприети държави-членки, многократно е критикувана от европейските институции заради начина на сформиране на състава на регулаторните й органи. Тъй като обаче това е решение на вътрешния законодател, процедурата се е запазила през годините. Новите правомощия на Председателя на СЕМ застрашават обаче, в много по-голяма степен независимостта на органа, поради което биха могли да бъдат разглеждани не само като незаконосъобразни по отношение самите разпоредби на ЗРТ, които гарантират независимост и колегиалност (чл. 20 ал. 1 и чл. 36 т. 1), но и по отношение на европейските изисквания. Равнопоставеността на членовете на СЕМ е гаранция за независимостта на органа и израз на принципа на колегиалността.

2. С т. 9 се въвежда новото еднолично правомощие на Председателя да „информира обществеността за дейността на СЕМ”. В тази му редакция това правомощие накърнява на първо място конституционно гарантираните в чл. 39 и чл. 41 права на другите членове от този колегиален орган, а именно свободата да изразяват мнение и да разпространяват информация. От друга страна, това правомощие не дава достатъчно гаранции, че ще бъде гарантирано правото на информация на гражданите, регламентирано в чл. 41 от Конституцията, а именно да получават „информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права.” С въвеждането на подобно правомощие и в контекста на другите две нововъведения се прокрадва сянката на цензура, която поставя отново под съмнение независимостта, обективността и прозрачността на действията на Съвета.

Извод и предложение на Съвета:

Едва ли в този тежък и изключително сложен поради забавянето на цифровизацията у нас момент, е подходящо пред европейските институции да бъде поставян въпросът за независимостта и безпристрастността на Съвета поради съществено засилване правомощията на председателя му. Предвид гореизложените мотиви предложението на СЕМ е следното: § 31 ал. 2 т. 2 да се запази в сега действащата й редакция, а нововъведените правомощия с т. 8 и т. 9 да отпаднат от ЗИД на ЗРТ.

По отношение ролята и правомощията на СЕМ по време на аналогово-цифровия преход (Раздел IIа от ЗИД на ЗРТ):

В своето становище от 12.06.2008 г. СЕМ адмирира новия раздел IIа от предложения от МС законопроект, тъй като регламентираната подробна процедура в раздел IIа даваше гаранции за защита на обществения интерес. Затова недоразумение събуди фактът, че в НС бе внесен законопроект с коренно различно съдържание на този раздел от съдържанието, одобрено от СЕМ.

Тъй като, както по-горе вече бе подчертано, отговорността за гарантиране на програмното многообразие, плурализма и свободата на избора на зрителя и при новата цифрова среда, продължава да се носи от СЕМ, Съветът си позволява да изрази и мотивира своето несъгласие с новата редакция на ЗИД на ЗРТ. Приемането на правила с такова съдържание би изкривило медийната действителност у нас, би спънало успешния цифров преход и би създало опасен прецедент в държава-членка на ЕС. Поради което едва ли и европейските институции ще останат безразлични към подобно грубо потъпкване на обществения интерес.


Мотиви за несъгласието на Съвета с новата редакция на раздел IIa:

1. Противоречие с европейско-правните предписания

Директивата за разрешенията (2002/20/ЕО), част от Инфраструктурния пакет, с който бе хармонизиран ЗЕС през 2007 г., наистина предвижда ограничаване употребата на разрешенията като регулаторен инструмент, като отдава огромно значение на общите разрешения. Те имат едно неоспоримо предимство, а именно че са предварително известни и затова по-прозрачни и недискриминиращи в сравнение с индивидуалните лицензии. Директивата обаче, предоставя единствено по отношение на радиочестотите и номерата възможността да се използват индивидуални лицензии.

В т. 12 от Рециталите към нея се казва, че Директивата не следва да накърнява предоставянето на радиочестоти, било то пряко на доставчици на електронни съобщителни мрежи и услуги, било то директно на носителите на правото, които използват тези мрежи и услуги. Според текста носители на правото могат да бъдат и доставчици на радио и телевизионно съдържание, т.е. самите радио и телевизионни оператори. Независимо от специфичните критерии и процедури, приети от държавите-членки, съгл. чл. 5 т. 2 от Директивата, правата за използване на радиочестоти трябва да се предоставят чрез открити и прозрачни процедури, които не допускат дискриминация. В новия проектозакон такива процедури не са предвидени.

Европейската комисия приема през 2002 г.освен това на основание чл. 86 ал. 3 от ДЕО Директива 2002/77/ЕО за конкуренцията на пазарите за електронни съобщителни мрежи и услуги. Съгл. чл. 2 („Изключителни и особени права върху електронните съобщителни мрежи и услуги”) държавите-членки се задължават да не учредяват изключителни или особени права във връзка с изграждането и/или предоставянето на електронни съобщителни мрежи или пък във връзка с предоставянето на публично достъпни електронни съобщителни услуги, както и да се погрижат за отмяната на съществуващи вече такива права.

По отношение правата за използване на радиочестотния спектър Директивата съдържа изричното правило на чл. 4 т. 1, че държавите-членки нямат право да учредяват изключителни или особени права на ползване върху радиочестотите за извършване на електронни съобщителни услуги. Наред с това според т. 2 те се задължават за извършат разпределението на радиочестотите според обективни, обосновани, недискриминиращи и справедливи критерии.

Предоставянето на всички цифрови капацитети за разпространение на едно предприятие например, за три мултиплекса за Първия етап от цифровизацията, по силата на законово правило и премахвайки конкурсното начало за местата в този мултиплекс, представлява грубо нарушение на така цитираните европейски предписания. На практика излиза, че цифровите капацитети, на които могат да бъдат разпространени около 15 телевизионни програми, трябва да бъдат предоставени за ползване на едно единствено предприятие, избрано в конкурсна процедура, проведена от КРС.

Цифровите капацитети би следвало обаче, да се предоставят въз основа на конкурсно производство, проведено от органа по съдържанието, а именно СЕМ, тъй като само той е компетентен да прецени как да се разпределят те, за да бъде в максимална степен защитен общественият интерес. КРС не притежава подобна компетентност, поради което и не може да извърши преценка в хода на проведено от нея производство, доколко е гарантирано програмното многообразие и е защитен плурализмът на общественото мнение. Още по-малко допустимо е тази преценка да се остави в ръцете на един частно-правен субект. За постигане целите на медийно-правното регулиране, посочени още в началото на това становище, в законодателствата на държавите-членки се въвежда освен това и фигурата на оператор на мултиплекс, фигура различна от телевизионния оператор и оператора на инфраструктурата. Тук тя се споменава само за пълнота, тъй като е неразривно свързана с конкурсното начало, но нейната роля и значение при цифровото разпространение ще бъдат изяснени подробно по-долу.

2. Въз основа примери от законодателства на други държави-членки на ЕС

Могат да бъдат посочени много примери от законодателствата на други държави-членки на ЕС, които да покажат, че водещата фигура, дори и при промяна начина на разпространение от аналогов в цифров, е регулаторът на съдържанието, а конкурсното начало не е загубило значението си. Тук ще се спрем само на два примера от законодателствата на държави, които имат сходен медийно-правен ред и които в най-скоро време ще приключат успешно цифровия преход.

Според законодателството на Федерална Република Германия цифровите капацитети за телевизионно разпространение се предоставят на частните телевизионни оператори, на операторите на медийни услуги и на операторите на платформи/мултиплекси от съответно компетентната местна медийна инстанция, отговорна за регулиране на съдържанието, и кореспондираща на българския регулаторен орган – СЕМ.

В случай че капацитетът за разпространение се предоставя на оператор на платформа (мултиплекс), медийната инстанция трябва да прецени и дали неговото предложение предоставя достъпа на телевизионните и радио оператори, както и на операторите на други аудиовизуални услуги, включително и на програмни гидове, при подходящи, недискриминационни и равнопоставени условия.

Успоредно с тези правила, немският закон предвиди с изменение от м. септември 2008 г., правилата и за т.нар. платформи или по придобилата в България гражданственост терминология – мултиплекс. Тези правила на немския закон отговарят и на едно друго европейско правно изискване, което не е спазено например от българския законопроект, а именно изискването за технологично неутрално регулиране. Правилата касаят всички видове технически капацитети за разпространение. Операторите на платформи (мултиплекси) се различават от телевизионните оператори и операторите на мрежите за разпространение. Това са именно онези оператори, които извършват обединение на телевизионни програми в букети и ги обогатяват с допълнителни услуги, които след това биват разпространявани чрез различните способи за разпространение на телевизията. Т.е. те се явяват опосредяващо звено между телевизионните оператори, създаващи съдържание и операторите на мрежите. Но те самите могат да бъдат, както телевизионни оператори, така и оператори на мрежи. Необходимостта за тяхното регулиране бе осъзната от немския законодател през последните години, тъй като чрез решението кои програми да бъдат включени в съответната платформа (букет) може да бъде оказано голямо влияние върху общественото мнение, което почти не отстъпва на влиянието, което всеки един телевизионен оператор може да упражни. Затова и операторът на една платформа трябва да отговаря на предвидените законови изисквания и за телевизионните оператори. Той трябва да подаде, минимум един месец преди да започне работа, молба за регистрация до компетентната медийна инстанция.

Операторите на тези платформи трябва да съблюдават определени Must-Carry правила (т.е. правила за задължително разпространение на дадени програми). Подобни правила важаха до тези изменения само по отношение на платформи, предстоящи да бъдат разпространени цифрово чрез кабелната мрежа.

Операторът на инфраструктурата, който притежава радиочестотното далекосъобщително разрешение, издадено по реда на немския Телекомуникационен закон (съответстващ на нашия ЗЕС), е задължен да разпространява съдържанието на телевизионните оператори/букети на оператори на мултиплекси, на които въз основа на телевизионно-правните предписания на съответната провинция са предоставени капацитети за разпространение от регулатора по съдържанието. В практиката на немския Конституционен съд многократно се подчертава обслужващата роля на инфраструктурата по отношение на съдържанието.

На фона на тези немски правила ясно се откроява пропускът на българския законопроект, който на първо място игнорира нецелесъобразно и незаконосъобразно от целия цифров процес регулатора по съдържанието, изключва възможността за провеждане на каквито и да било конкурсни процедури пред него с цел гарантиране на обществения интерес (така, както беше определен в началото на становището) и изцяло пренебрегва регламентирането на една нова фигура, която е непозната на аналоговата телевизия.

Във Франция регулирането на съдържанието също е водещо пред регулирането на инфраструктурата. Основният регулаторен орган в областта на радио и телевизията във Франция е Висшият съвет за аудиовизия, CSA ( Conseil superieur de l’audiovisuel), който трябва да гарантира медийните свободи. Разпределението на честотите за наземно радио и телевизионно разпръскване се извършва именно от него. Това правомощие успоредно с осъществяване контрола върху съдържанието са две от най-важните му задължения. Функциите на другия компетентен орган - Регулаторната инстанция за електронни съобщения, ARCEP (Autorite de Regulation des Communications elestroniques) - са ограничени до въпроси, свързани с инфраструктурата и конкуренцията.

Наред с това Висшият съвет за аудиовизия решава относно самото разпределение на местата в отделните мултиплекси, като предоставя цифровите капацитетите за разпространение на телевизионните оператори въз основа на качествени критерии (като плурализъм на мнения и т.н.). Телевизионните оператори по своя инициатива избират тогава оператора на ефирния мултиплекс, който преминава през разрешителна процедура пред Висшия съвет за аудиовизия, и оператора, който да извърши дистрибуцията на телевизионните програми.

Изброяването на примери от законодателствата и на други държави може да продължи, но едва ли е нужно. Съветът счита, че дори само тези два примера са достатъчни, за да покажат, че ролята на СЕМ в цифровия преход не бива да се свежда единствено до „регистратор на прехода”. Предоставеното единствено правомощие да определя вида и профила на по две програми на мултиплекс не е достатъчна гаранция, че зрителят ще получи разнообразно съдържание и че ще бъде защитен плурализмът на мнения. Съдържанието, което ще се разпространява чрез новите ефирни цифрови мрежи, не само осигуряването на инфраструктурата, е определящо за успешния аналогово-цифров преход у нас. Затова преценката, какво да бъде то, не може да бъде оставена единствено в ръцете на частноправните субекти. Колко е важно с какви програми ще стартира цифровизацията у нас доказва например и испанският опит. Известно е, че една от причините, Испания да се провали първия път при въвеждане на цифрова телевизия, е грешният избор на избраните от мултиплексите програми. Отговорността за този избор и защитата на обществения интерес налагат активното участие на регулатора по съдържанието в него.

Извод и предложение на Съвета:

Предвид европейско правните изисквания и практиката в други европейски държави пренебрегването на СЕМ в процеса на цифровизация на телевизионното съдържание е нецелесъобразно, защото няма да бъдат постигнати целите на приложимите в случая европейски директиви. Това ще доведе до колизия на българските закони с европейските изисквания и ще наложи санкциониране на България. Изключването на регулатора по съдържанието е и неконституционно- и незаконосъобразно, тъй като липсват всякакви гаранции за постигане целите на медийно-правното регулиране, а от това следва, че е засегнат съществено общественият интерес и предписанията на българската Конституция. Затова Съветът предлага на законотворецa още веднъж внимателно да прецени ролята и правомощията на Съвета в хода на цифровия преход. Предложеният за съгласуване на СЕМ вариант на проектозакон предлага например едно добро решение на горепосочените проблеми. Така старата редакция на Раздел IIa може да послужи за добра основа като се съгласува с останалите текстове на новия законопроект и предложените тук изменения. В тази връзка ще отпаднат и част от Преходните и заключителни разпоредби на новия незаконосъобразен проект, включително и измененията на текстовете от ЗЕС. Това ще позволи и в експертните комисии, сформирани от КРС, да се включат представители на СЕМ, както е предвидено в сега действащата редакция на чл. 48 от ЗЕС.

По отношение правилата, регламентиращи вертикалните и хоризонталните концентрации и монополни положения:

Новият законопроект чрез сливането на фигурата на оператор на мултиплекс с фигурата на оператор на инфраструктурата и създавайки монополно положение за това предприятие, което съчетава двете функции, както стана и по-горе видно, нарушава европейско правни далекосъобщителни и конкурентни изисквания. Отговорността за тяхното нарушаване, доколкото е засегната инфраструктурата или свободната конкуренция, следва да се носи от компетентните в тези сектори органи (КРС и КЗК). За съжаление обаче, подобни изкривявания имат негативен ефект и върху конкуренцията на редакционни съдържания, поради което Съветът не може да остане безразличен към тях.

Мотиви за несъгласието на Съвета:

1. Новият законопроект не отчита особеностите на цифрово разпространяваната телевизия

При цифрово разпространяваната телевизия телевизионното съдържание трябва на първо място да бъде цифровизирано, т.е. да бъде превърнато в един двоен код от нули и единици, доколкото то не е вече цифрово произведено. В днешно време постепенно се цифровизират всички стадии на студийната обработка. След цифровизиране на съдържанието е необходимо сигналът да бъде компресиран и телевизионните програми да бъдат обединени в единен контейнер от данни (мултиплекс). Този технически процес се обозначава с понятието мултиплициране. Мултиплицирането се извършва в т.нар. Play-Out-Center (нар. на български език също „игрови център”) от оператора на мултиплекса. Този мултиплекс се разпространява по-нататък като една аналогова програма чрез съответната инфраструктура (кабелна мрежа, сателит или ефир) до зрителя. Тъй като всякакви разпространявани съдържания могат да бъдат двойно кодирани, т.е. цифровизирани, при мултиплицирането телевизионните и радио програми се обогатяват с допълнителни услуги. В случай че се касае за разпространението на телевизия под формата на т.нар. Pay-TV, т.е. платена телевизия, в т.нар. Play-Out-Center („игрови център”) телевизионният сигнал се кодира, за да може след това само оправомощени лица да имат достъп до тях. За да бъде възможно ориентирането в обогатеното вследствие на цифровизацията програмно съдържание, е необходима навигационна система. Навигаторът ще се появява на първо място при включване на телевизионния приемник. Този вид се обозначава с понятието базов навигатор, тъй като чрез него се опосредява достъпът до всички приемани чрез приставката програми и услуги. Като следващо стъпало в ориентиращата зрителя система се изработват обвързаните с програмата навигатори, т. нар. електронни програмни гидове (EPG), които чрез търсачки свързват помежду им различните предложения. Навигаторите представляват една задължителна ориентираща помощ за зрителя, без която използването на цифрова телевизия е немислимо. От друга страна, те лесно могат да бъдат използвани за злоупотреба чрез обвързване на зрителя, като съвсем целенасочено го водят към определени програмни предложения и други услуги. Представената верига на създаване на цифровата телевизия показва, че за нейното разпространение е неизбежно предоставянето на допълнителни услуги, непознати на аналоговата телевизия. Тези допълнителни услуги представляват стеснения по пътя на преминаване на телевизионното съдържание към зрителя, поради което и в законодателствата на повечето държави-членки има специфични законови правила, които ги регламентират. Новият законопроект не само че не съдържа и дума за тези услуги, но и пренебрегва така важната за цифровото разпространение фигура на оператор на мултиплекс. Принципно тези различни услуги могат да бъдат предоставяни и от други лица, различни от оператора на мултиплекс, затова и повечето законодателства предвиждат регистрационен режим за всички оператори, предлагащи технически или административни услуги по цифровото разпространение пред органа по съдържанието.

2. Новият законопроект не държи сметка за опасностите пред свободното слово, които крие цифровото разпространение, и даже ги задълбочава.

Първият кръг опасности за свободния достъп към цифрова телевизия е свързан с т. нар. Gatekeeper- проблематика (образно преведена на български език като проблематика за „пазителя на входа” или „на достъпа” или „на лентата”), която се изразява в следното: този, който владее трите най-важни нива от веригата на създаване на цифрова телевизия – мултиплициране, навигационни системи, системи за условен достъп, той може да се превърне в техен Gatekeeper (пазител) и така да решава, кои съдържания и при какви условия могат да преминат до зрителя. Подобни хипотези могат да застрашат не само икономическата, но и конкуренцията на редакционни съдържания, тъй като съответният оператор по този начин придобива влияние върху формирането на общественото мнение и застрашава плурализма. Пред законодателя стои следователно предизвикателството, да задължи тези Gatekeepers („пазители”) да предоставят един отворен и справедлив достъп, както за телевизионни оператори, така и за зрители. Един оператор на мултиплекс може да злоупотреби с ключовата си позиция в няколко направления – да откаже да сключи договор с телевизионен оператор, да обвърже договор с други предложения, като го задължи да приеме от него освен мултиплицирането и другите услуги, и не на последно място да дискриминира отделните телевизионни оператори. Така например, типичен пример за възможност за дискриминация е при предоставянето на т.нар. битови честоти на отделните програми. Един телевизионен канал разполага с определен капацитет за разпространение. При мултиплицирането този капацитет се разпределя чрез предоставянето на битови честоти. От това каква част от тях е дадена на телевизионния оператор зависи качеството на разпространение, както и броят на разпространяваните в един мултиплекс услуги. Поради това може и с предоставянето на по-малко битови честоти да бъде ощетен даден програмен оператор. Това показва и че една на практика чисто техническа услуга, като мултиплицирането, може да е релевантна и по отношение на съдържанието.

Очевидно ролята, която има операторът на мултиплекс, е прекалено значима, за да бъде съчетана и с властта върху инфраструктурата. Законодателствата на другите държави се стремят да регулират свободното сливане на тези оператори по веригата на създаване и разпространение на цифровата телевизия и да го ограничат, а в България точно обратното – те се сливат чрез законово правило, като законът не отграничава оператора на мултиплекса от оператора на инфраструктурата. Това което в другите държави се сочи като вторият най-голям риск, който крие цифровата телевизия, а именно повишената опасност от концентрации, у нас не се възприема като риск, а се създава ситуация, в която концентрациите възникват по силата на закон.

Извод и предложение на Съвета:

Опасностите за свободното сформиране на общественото мнение, които аналогово-цифровият преход води след себе си, могат да бъдат синтезирани в едно изречение: Който разполага с техниката, може да определи, кои съдържания да достигнат до зрителя и кои не. Така едни чисто технически услуги по веригата на създаване на цифровата телевизия се проявяват и като услуги, предлагащи съдържание. Успоредно с горепосоченото мултиплициране, което чрез управлението на битови честоти може да бъде релевантно и за съдържанието и дори да го дискриминира, и електронните програмни гидове имат двояко значение: от една страна, те предоставят информация на потребителите, а от друга страна, служат като техническа услуга за превключване между програми и услуги. Новият законопроект не съдържа никаква регламентация на тези услуги, иманентно свързани с цифровото разпространение. Очевидно не разграничава и новите фигури по разпространението на телевизионното съдържание и създава вертикални концентрации. Създава условия за злоупотреба с господстващо положение на хоризонтално и вертикално ниво и не отчита европейско-правните предписания в тази насока. Предвид всичко това той очевидно не зачита обществения интерес и не създава условия за създаването на плуралистична медийна среда. СЕМ е органът, който по силата на чл. 20 ал. 2 следва да следи за съблюдаване интересите на обществото, като защитава свободата и плурализма на словото. Поради което той е и този, който следва да препоръча законопроектът да бъде съобразен с новите особености на цифровото разпространение. Това означава законопроектът да включи правила, които да регламентират новите услуги и новите оператори, да създаде условия за разгръщането на конкуренция между тях, защото единствено при наличието на стопанска конкуренция, би могла да се разгърне и конкуренция на редакционното съдържание. Това може да бъде цял раздел от новия закон или няколко правила, въз основа на които посредством съвместна регулация или саморегулация да се гарантират недискриминационните, справедливи и прозрачни условия за достъп до тези услуги за всички оператори.

На фона на законодателно регламентираните концентрации на стопанска дейност и монополни положения от новия ЗИД на ЗРТ безсмислени изглеждат всички онези ограничения в неговите Преходни и Заключителни разпоредби, като например § 29 ал.1 (предприятието, управляващо националните мултиплекси да не е едно и също на Първи и Втори етап), § 31 ал. 2 (предприятията, създаващи програми, разпространявани чрез национални мултиплекси по силата на задължение, произтичащо от закона, да не разпространяват програми чрез регионални мрежи) и т.н. Не е ясна целта, която преследват такива правила, след като конкуренцията вече е опорочена, т.е., липсва общественият интерес за въвеждане на подобни правила. Така единствената им роля е да дискриминират едни оператори от други, например в случая на § 31 ал. 2, където открито телевизионните програми, разпространявани по силата на задължение, произтичащо от закона, се поставят в по-неизгодно положение от телевизионните програми, които се разпространяват по силата на доброволна уговорка между оператора на мултиплекс и телевизионния оператор. Нали тези, които се разпространяват по силата на закона, имат засилени обществени функции? Защо тогава те трябва да са в по-неизгодно положение от тези, които се разпространяват въз основа на търговската преценка на оператора на мултиплекс?. Тази и други подобни недомислици поставят наистина под въпрос конституционносъобразността и целесъобразността на предвидените разпоредби. Ето защо СЕМ препоръчва на законотвореца да преосмисли тяхното съдържание. Така, ако той създаде условия за разгръщане на свободна конкуренция чрез разграничаване на фигурите на мултиплекс-оператор и оператор на мрежа, и премахне въведените с проекта монополни положения, от Преходните и заключителни разпоредби, могат да отпаднат всички онези правила, които се опитват изкуствено да създадат конкуренция, без да е ясно дали в бъдеще те ще се окажат целесъобразни.

Разграничаването на двете фигур